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刘成伟(中国社会科学院民商法博士生）
内容择要：随着生齿的膨胀和生产的无穷扩展，地皮资源的相对稀缺性越来越显着，简略的地皮全部权已经不能餍足全部者的小我私家优点须要，而更难到达地皮资源价钱和效益最大化的实现。这就须要议决物权法来设定一系列地皮用益物权以餍足小我私家和社会对地皮资源的须要，而地皮使用权出让制度即是设定地皮用益物权的唯一制度.因此，在当下对曾经盛极暂时的地皮使用权的出让性子的再讨论，仍具有非常现实的意义。笔者在对出让举动的性子举行引介和评价的基础上，提出了坚定执法举动性子的尺度--从主体优位到目的优位的尺度转换，并进而以为出让是一种（民事）执法举动。
一、小序
众所周知，由于我们国家的公有制性子，我国宪法明确划定了地皮这项财产的全部权只能由国家和农人团体享有，国家和团体使用了地皮的全部权以及地皮使用权的提供市场，地皮使用权是地产市场的唯一权利载体，具有实现地皮民事流转的功效[1]，地皮流转可以分为首次流转和再次流转，相应地便形成了地皮使用权的两极市场，即地皮使用权的一极市场和二极市场。其中一极市场是事关地皮首次进入市场的重大题目，以是显得非常紧张。而地皮首次流转主要接纳出让、出租、作价入股（出资）和地皮使用权作价授权等要领。（划拨手段非市场手段进入）其中种种要领都有显着区别，最典型的如出让主要相搪塞出租来说，二者区别在于，出让是批发性的租赁，故香港和新加坡称为“地皮批租”，出租是零售性的租赁。出让是受让方一次性交纳租金，出租是年度交纳租金或按约定时间交纳租金。由于两者都可以选择配合或相似的要领举行权属流转，如都可接纳拍卖、 招标、协议等要领探求受让方或承租方。[2]据此有学者以为，出让与出租素质类似，素质上都是一种租赁。但笔者以为，只管出让是一种“批发性租赁”，只管租赁有一种物权化趋向，但出让与出租却永世无法等同。出让是一种设定不动产用益物权的举动，而出租却只是一种设定债权恳求权的举动，出让地皮使用权的真相上的永世性越发明确地体现了出让设定用益物权举动的性子。
地皮使用权出让制度是建马上皮用益物权的唯一制度，因此，地皮使用权的出让制度对社会、小我私家对地皮的使用及价钱创作育有着非同平凡的意义。但是《中华人民共和国地皮管理法》（以下简称《地皮管理法》）却明确克制农人团体全部的地皮的使用权的出让，转让大概出租用于非农业配置。[3]以是，我国现行执法制度中的地皮使用权出让仅指国有地皮使用权的出让。凭据《中华人民共和国城镇地皮使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）和《中华人民共和国都市房地产管理法》（以下简称《都市房地产管理法》）的有关划定，地皮使用权出让是指国家以地皮的全部者的身份将国有地皮使用权在肯定年限内让与地皮使用者，并由地皮使用者向国家支付地皮使用权出让金的举动。这一界说评释确国家作为地皮全部者与地皮使用者之间怎样转让地皮使用权的基本权利和使命关连，为地皮使用权的转让、出租、抵押等谋划举动和地皮使用权作为商品进入流通领域提供了条件和基础。因此，把握地皮使用权出让举动的性子事关整个出让制度的范例建构题目，小视不得。然而，理论界对出让举动的性子定位却永劫间看法对立，难趋同等，这虽然与市场理念和国家制度的碰撞辩说有肯定的关连，但也跟坚定举动的执法性子的尺度的僵化有关。
二、地皮使用权出让的执法性子诸论及评价
自80年月初期以来，法学理论界对地皮使用权出让举动的执法性子渐渐形成了三种截然差异的规点：第一种是行政举动说，第二种是经济执法举动说，第三种是（民事）执法举动说。种种看法之间差异较大。
（一）行政举动说[4]
行政举动说以为地皮使用权出让举动的性子是行政举动而非其他，具体理由有：
1、从出让的目的看，国家作为地皮全部者完全使用了地皮的一级市场，从而有用地控制地源和二级市场，以实现国家的地皮政策，到达促进整个房地财孕育发生长的目的，国家出让地皮使用权的终极驻足点在于行使管理权能。
2、从出让的步伐看，国家对出让举动有严酷的检察和管理制度。出让地皮使用权应当切合地皮使用的总体计划，年度筹划，且由政府统一向导有筹划、有步骤举行。在地皮出让前，对出让地块的用途、年限等条件由土管部门会同都市计划、配置、房产管理等部门配合制定方案后，报政府答应后再由地皮管理部门实验。由此可见，作为出让方的国家地皮管理部门及其他有关行政部门在现实地皮使用权出让制度下显然，在行使政府的管理职能。
3、从出让执法关连的主体看，一方为代表国家政权的地皮管理部门，另一方为地皮使用者，前者行使的是管理职能，后者必须屈从和屈从，要是用地者不屈从管理，大概会受到相应的行政处罚。
4、从出让金的数额看，现价段地皮使用权出让金并非地皮使用权商品真正价钱的价钱体现形态，而只是国家凭地皮全部者身份支解部门利润的举动，属国家和用地者的分配领域而非交换领域，真相上也只是象征性的收费罢了。
5、从管理争议的要领看，要是地皮使用者与出让方对地皮的限期、水平、地皮的用途，出让金的数额等孕育发生争讲和差异，政府有关部门可以用行政裁决要领管理，如行政相对人（受让方）不屈从裁决，可以诉诸法院行政庭。可见，现实体制从执法接济的角度确以为出让方和受让方形成的行政执法关连，出让举动虽然为行政举动之性子。
行政举动说并没有提示出我国地皮使用权出让举动的素质，仍然没有开脱传统的筹划经济和管制经济的观念，片面夸至公权利对私权利的上风职位地方，是不行取的。当前行政举动说已远不如出让制度创建初期那么红火的缘故原由既在于此。
（二）经济执法举动说[5]
经济执法举动说是随着我国经济法学说的不停扩张和膨胀，经济法理念深入到地皮管理法领域的产物，该[1] [2] [3] [4] [5]
说以为地皮使用权出让举动是经济执法举动。理由是：
1、地皮使用权出让是地皮有偿使用的第一要害，地皮使用权出让的有偿性体现了出让关连的经济性子。追究一步，是由于地皮使用权已进入经济领域作为一种生产要素举行流转，这评释地皮使用权在我国已成为一种特别商品，而不再是单纯的自然资源，从而是有自身价钱，只因此出让金这一奇特于其他商品价钱的情势体现出来，而这种经济性不是它与行政执法关连区别之所在，地皮使用权出让关连为行政执法关连所不容。
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